Marco regulatório das Comunicações: para montar o quebra-cabeças

por Prof. Dr. Adilson Cabral
Coordenador do Informativo Eletrônico SETE PONTOS

O debate em torno da definição do marco regulatório para o setor das comunicações no Brasil surge diante da necessidade em se definir regras a partir das quais Estado, mercado e organizações da sociedade identificam suas competências e estabelecem empreendimentos diversos, visando a ordenação do setor e sua efetiva regulamentação.
No que diz respeito à Comunicação, a adoção de um marco regulatório se faz mais do que necessário: seja pela legislação defasada (o Código Brasileiro de Radiodifusão é de 1962, atualizado em 1967, pleno período de ditadura militar; a Lei Geral de Telecomunicações de 1997, quando ainda não havia Internet comercial no país), seja pelo desrespeito à legislação vigente, inclusive a Constituição Federal, no tocante à formação de monopólios e oligopólios, a ausência de estímulo à produção regional e a repressão aos meios comunitários.
Cabe lembrar que a situação brasileira é peculiar: não há comparação possível com outros setores da economia no Brasil, dada a especificidade do setor, nem mesmo com outros países, desenvolvidos ou não, no que diz respeito ao alcance territorial e simbólico dos meios de comunicação. Há modelos, como o do setor elétrico ou o de saúde, que podem ser usados como referência, bem como em relação a legislações em outros países, mas nossas saídas e respostas para a regulação do setor precisam ser tratadas a partir de nossas peculiaridades. Entretanto, cabe salientar que em outros países o problema foi encarado de forma séria e muitos fizeram profundas modificações em sua legislação, principalmente para se adequarem à fase de digitalização e convergência de mídias.

Para jogar não basta querer
Em 26 de abril de 2005, o Governo assina um Decreto criando um Grupo de Trabalho Interministerial para elaborar anteprojeto de lei de regulamentação dos artigos 221 e 222 da Constituição e da organização e exploração dos serviços de comunicação social eletrônica, mais tarde modificado em 18 de agosto de 2005. Nele estabelece algumas diretrizes e sua composição a partir dos Ministérios, Casa Civil e órgãos assessores.
Em 17 de janeiro de 2006, revogando o anterior, de 26 de abril de 2005, lança outro decreto, no qual modifica consideravelmente o inicialmente estabelecido: de Grupo de Trabalho Interministerial passa a Comissão Interministerial; entram o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) e a Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República; o Comitê Consultivo passa a não ser obrigatório, mas prerrogativa a ser acionada (ou não) pela Comissão Interministerial (e ainda assim presidido pela Casa Civil) e não havendo mais prazo para entrega dos trabalhos da Comissão (antes eram 180 dias revogáveis por mais 90). Mudanças estas realizadas dentro de um contexto que se inicia em 2004, quando o orçamento da União estabelecia R$ 1 milhão e 270 mil para o Ministério das Comunicações (Minicom), visando elaborar um documento formal que representasse uma proposta legislativa do Minicom para uma nova normatização da Comunicação Social Eletrônica no Brasil.
Em suma, o que já era limitado, ficou restrito e pode ficar inacessível, dada a disposição do governo em não negociar com a sociedade organizada.

Algumas peças e outras que não encaixam
Num seminário promovido pelo Laboratório de Políticas de Comunicação, da Universidade de Brasília, realizado em 22 de novembro de 2005, o subchefe de análise e acompanhamento de políticas governamentais da Casa Civil, Luiz Alberto dos Santos, anunciou algumas premissas que seriam objeto de composição da Lei Geral de Comunicação, derivada da definição do marco regulatório, tais como:
- Revisar e consolidar toda a legislação de televisão por assinatura, incluindo-se as devidas adaptações ao marco regulatório do setor de telecomunicações;
- Estabelecer as condições normativas e técnicas para a transição das transmissões de rádio e televisão, aberta e por assinatura, de analógicas para digitais;
- Revisar e atualizar a legislação da radiodifusão comunitária, retirando dela as restrições que inibem sua expansão e difusão, e aperfeiçoando suas condições de outorga e funcionamento;
- Incentivar a criação de uma rede pública digital de rádio e TV, a partir da criação de regras de incentivo ao controle programático e ao investimento a partir da sociedade civil;
- Garantir a correta e estrita regulação e fiscalização da presença do capital estrangeiro no financiamento e controle de empresas de comunicação social eletrônica brasileiras, de modo a preservar a cultura e identidades nacionais, na forma da produção, distribuição e exibição de conteúdos nacionais de reconhecida qualidade informativa, educativa e cultural;
- Tornar a admissão do capital estrangeiro fator de competição, diversidade e pluralidade empresarial, que modernize o segmento audiovisual de radiodifusão e televisão por assinatura, hoje caracterizado por um controle concentrado, oligárquico e patrimonialista;
- Defender e disseminar a identidade cultural brasileira, garantindo espaço nas diversas redes e plataformas integradas para a produção de conteúdo nacional e regional;
- Ampliar o acesso de protagonistas da sociedade civil aos espaços de veiculação de conteúdos, eliminando barreiras de exclusividade e/ou garantindo a eqüanimidade na oferta dos espaços de transmissão permitindo a presença da pluralidade, diversidade e multiculturalismo;
- Viabilizar o uso do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust) em projetos de inclusão digital.

Uma exposição que demonstra a abrangência e reflete a importância de uma amplitude do debate, que ressurge na proposta do PT para a Campanha de 2006, contendo temas como:
- Criação de mecanismos legais que efetivamente coíbam a concentração de propriedade e de produção de conteúdos e o desequílibrio concorrencial garantindo, por outro lado, a competitividade, a pluralidade, a diversidade e a concorrência por qualidade dos serviços;
- Correção das brechas legais que facilitam a formação de oligopólios na radiodifusão e isentam, na prática, as empresas concessionárias de contrapartidas como as previstas na Constituição;
- Regulamentação da figura das rádios e TVs públicas, com a devida participação popular, para que se possibilite a formação de uma rede nacional com caráter democrático e inclusivo;
- Regulamentação do artigo 221 da Constituição, que estabelece os princípios para a produção e a programação das emissoras de rádio e televisão, entre eles o estímulo à produção independente e regional;
- Consolidação da regulamentação das diversas modalidades de televisão por assinatura e dos demais serviços eletrônicos de informação que foram criados por decretos e portarias;
- Estabelecimento das condições legais para que a transição dos serviços analógicos para os digitais se dê orientada pelo critério de afirmação da democracia e da cidadania, da busca do desenvolvimento do mercado nacional, da promoção da inclusão social; e de uma inserção não subordinada nos sistemas e nos mercados internacionais de Comunicação Social gerados pela tecnologia digital.
- Consolidação do modelo de radiodifusão comunitária, assegurando sua expansão e aperfeiçoando suas condições de outorga e funcionamento. Tal ação requer as alterações legais necessárias para: aprimorar o processo de autorização para o serviço, criando mecanismos de auto-sustentação;
- Reconhecer como rádios comunitárias somente as emissoras que exercem um papel social e de democratização de acesso à comunicação em suas comunidades, permitindo a formação de redes;
- Regulamentar a execução do serviço de radiodifusão comunitária de sons e imagens, permitindo que a potência dos transmissores seja proporcional à necessidade da comunidade abrangida, conforme fiscalização, e ampliar o número de canais para o serviço.

Já está sendo anunciada a elaboração de uma nova proposta de projeto de lei ao Congresso Nacional para este ano, a partir de um anteprojeto elaborado pela Comissão Interministerial, cujas reuniões, caso tenham existido, não se tornaram públicas e sem sequer a menção explícita e transparente a formação de um Conselho Consultivo por parte de organizações constituídas da sociedade.
Não tendo sido convidada a participar, a sociedade civil organizada é preterida como formuladora desse processo decisório. Tanto se ressente do papel dado no trato com a Comunicação – que deveria ser outro que não o de simplesmente espectadores no processo –, como de encontrar um quebra-cabeças já com suas peças encaixadas, mesmo que na concertação partido-governo-interlocutores próximos, a partir do qual a simples e equivocada sustentação de um sistema anacrônico como o da radiodifusão no Brasil viabiliza a definição do que é (des)regulamentado no setor.